Приказы общественного призрения в первой половине XIX века

В результате министерской реформы 1802 г. приказы общественного призрения были подчинены Хозяйственному департаменту Министерства внутренних дел. Здесь утверждались сметы постройки и ремонта приказных зданий, рассматривались ежегодные отчеты о доходах и расходах приказов и их учреждений. В первой четверти XIX в. было создано 16 новых приказов. Организационная структура приказов в эти годы претерпела ряд изменений. Было сокращено число заседателей до одного от каждого сословия. Согласно указам Сената 1828-1829 гг., заседателями от купечества и крестьян могли избираться дворяне и чиновники [46, т. 6, с. 86]. Все заседатели получали жалованье.

В результате министерской реформы 1802 г. приказы общественного призрения были подчинены Хозяйственному департаменту Министерства внутренних дел. Здесь утверждались сметы постройки и ремонта приказных зданий, рассматривались ежегодные отчеты о доходах и расходах приказов и их учреждений. В первой четверти XIX в. было создано 16 новых приказов. Организационная структура приказов в эти годы претерпела ряд изменений. Было сокращено число заседателей до одного от каждого сословия. Согласно указам Сената 1828-1829 гг., заседателями от купечества и крестьян могли избираться дворяне и чиновники [46, т. 6, с. 86]. Все заседатели получали жалованье.

В самом принципе формирования состава приказов таились причины многих неудач в управлении сетью губернских учреждений. Заседатели, выбиравшиеся на 3 года, работали на этом поприще всего 3 недели в году. Кроме того, они, как и председатели приказов — губернаторы, не являлись специалистами ни в области медицины, ни в вопросах просвещения, ни в финансовой деятельности и потому не могли рационально и грамотно руководить подведомственными им учреждениями.

Неэффективность этой модели управления учреждениями общественного призрения стала очевидной уже в первой половине XIX в. История взаимоотношений Министерства внутренних дел с приказами общественного призрения — это бесконечная череда попыток разными способами компенсировать непрофессионализм их руководства.

Так, в 1818 г. к участию в работе приказов были привлечены инспекторы врачебных управ, компетенция которых была ограничена лишь медицинскими вопросами, в обсуждении финансирования медицинских учреждений они не принимали участия [37].

В 1822 г. было решено вводить в состав приказов по одному чиновнику — «непременному члену», сведущему в финансовых вопросах.

С 1833 г. в заседаниях приказов стали присутствовать главные надзиратели богоугодных заведений [46, т. 6, с. 88].

Еще одним способом компенсировать некомпетентность приказов в вопросах здравоохранения была детальная регламентация их деятельности со стороны Министерства внутренних дел. Именно этим объясняется обилие циркуляров и инструкций Канцелярии генерал-штаб-доктора, медицинского и хозяйственного департаментов по вопросам деятельности приказных учреждений. Среди них — штатные расписания учреждений общественного призрения, инструкции о том, кого принимать в больницы и каким образом оплачивать лечение, перечни необходимых лекарственных препаратов и т.д.

По замыслу императрицы Екатерины II, условием эффективной деятельности приказов должно было стать сочетание в их структуре черт общественных и государственных учреждений: сословного представительства и подчинения губернской администрации.

Однако в результате жесткой регламентации со стороны министерства местная инициатива была существенно ограничена, а сама система приказов становилась все более косной.

Коллегиальность в принятии решений приказами также была чисто формальной, поскольку губернатор, являясь председателем приказа, фактически единолично принимал решения [24, с. 732].

В XIX столетии деятельность приказов все более начинает носить предпринимательский характер. И это становится важной статьей доходов. В 1810 г. приказы владели 26 суконными фабриками, 11 кирпичными, 1 известковым, 1 свечным заводами. Астраханский приказ имел рыбные промыслы, многие приказы общественного призрения — свои торговые лавки, сдаваемые в аренду [52]. При этом в отношении приказов общественного призрения проводилась льготная налоговая политика.

С 1821 г. в пользу приказов стали поступать все остатки городских доходов для «приращения процентами». Но основным источником доходов приказов становятся кредитные операции — принятие на хранение денежных вкладов и выдача ссуд под залог. Однако расширение кредитных операций и возрастание капиталов при недостаточном надзоре провоцировало «великие злоупотребления», которые были выявлены уже в 1826 г. при проверке счетной части приказов [6, кн. I, ч. 2, с. 403]. К середине XIX в. правительство уже четко сознавало, что приказы «слишком отвлекаются кредитными операциями от прямых своих обязанностей...» [24, с. 740]. В результате в 1859 г. кредитной деятельности приказов был положен конец. Согласно новому порядку, из государственной казны на нужды приказов общественного призрения должны были выделяться пособия в размере 850 тыс. рублей каждому в течение 5 лет начиная с 1861 г. Однако эта сумма со временем была уменьшена.

С прекращением залоговой деятельности плата за лечение в больницах приказов стала важнейшей статьей дохода. Она взыскивалась за месяц вперед без учета реально проведенных в больнице дней. В некоторых больницах пациенты должны были оплачивать и стоимость лекарств.

К 1842 г. в России существовало уже 57 приказов общественного призрения [54, с. 407—447]. Лечебные учреждения доминировали среди прочих заведений приказов, и за полувековой период их сеть охватила практически все регионы Российской империи. По данным Министерства внутренних дел, на 1852 г. в России в системе приказов общественного призрения числилось 542 больницы, 34 дома для умалишенных, 123 богадельни и 10 инвалидных домов, 27 сиротских и воспитательных домов [46, т. 6, с. 634]. В лечебных учреждениях приказов работали 213 врачей и 283 фельдшера. Такое количество медицинских специалистов никак не удовлетворяло реальной потребности в них. Острый недостаток медицинских кадров был серьезным препятствием для деятельности приказных лечебных заведений. Кроме того, направляемые в провинцию Медицинским департаментом врачи часто были искренне возмущены состоянием приказных лечебных заведений и порядками в них и в связи с этим нередко покидали место службы.

В архивных документах сохранилось немало свидетельств того, что городская администрация выражала недовольство по поводу приема врачами в больницу пациентов без достаточных гарантий оплаты их лечения. Врачи в свою очередь писали в вышестоящие инстанции об антисанитарном состоянии больниц, переполненных воинскими чинами и арестантами. Строптивых врачей увольняли, однако конфликтные ситуации вновь повторялись [59, л. 192; 60, л. 86].

Для решения кадровых проблем Министерством внутренних дел в 1853 г. в губернии был направлен циркуляр, в котором гимназистам — пансионерам приказов общественного призрения предлагалось получать высшее медицинское образование за счет приказов. Окончив учебу, стипендиаты приказов обязаны были в течение 10 лет проработать на государственной службе [46, т. 6, с. 216-217]. Для подготовки среднего медицинского персонала при губернских приказных больницах стали создаваться фельдшерские школы, а позднее и повивальные училища, в которые принимались преимущественно воспитанники приказных сиротских домов. В 1861 г. приказам было разрешено принимать в фельдшерские школы также вольноприходящих учеников от 12 до 16 лет. Выпускники распределялись по лечебным учреждениям тех приказов, на средства которых они получали образование.

Количество существовавших приказных фельдшерских школ все же не позволяло решить проблему обеспечения гражданских больниц средним медперсоналом. В середине XIX в. шесть приказных школ выпускали за 1 год всего 251 фельдшера [14, с. 32-41]. При этом качество образования здесь было ниже, чем в военно-фельдшерских школах.

Литература и архивные источники

История здравоохранения дореволюционной России (конец XVI-начало XX в.) 
/ Под ред. Р.У. Хабриева. - М.: ГЭОТАР-Медиа, 2014.

Яндекс Поиск: