Реформа городского самоуправления 1870 г.

Термин «городская медицина» возник в русской литературе в конце XIX в. Под ним подразумевалось медицинское обслуживание населения и санитарные мероприятия, осуществляемые и финансируемые городскими самоуправлениями.

Термин «городская медицина» возник в русской литературе в конце XIX в. Под ним подразумевалось медицинское обслуживание населения и санитарные мероприятия, осуществляемые и финансируемые городскими самоуправлениями.

Однако зачатки городской медицины возникли значительно раньше и были связаны с зарождением элементов городского самоуправления в России.

Особенности развития городской медицины

Созданные на рубеже XVII — XVIII вв. Бурмистерская палата в Москве и магистраты в других городах по замыслу Петра I, помимо сбора податей и раскладки налогов, должны были заниматься открытием сиротских домов, школ, а также домов, «где от разных болезней бедных людей лечат и в призрении имеют» [30]. Но эта идея не была реализована.

В первой половине XVIII в. на городскую службу стали определять отслуживших военных врачей. Указом Сената в 1737 г. вводилось 56 штатных должностей городовых врачей в городах Европейской России, не считая Москвы и Петербурга, где уже существовала должность штадт-физика. В 1756 г. фактическое количество городовых врачей составляло только 26 [46]. В середине XVIII в. функции санитарного контроля в городах осуществляли органы полицейского управления во главе с воеводами. Однако Сенат неоднократно констатировал «слабое и нерадетельное смотрение» их за порядком [35].

В 1826 г. Министерство внутренних дел обязало городские самоуправления содержать больницы в уездных и более мелких городах, в то время как лечебные учреждения в губернских городах должны были находиться в ведении приказов общественного призрения. К началу 50-х годов XIX в. в России существовало уже 450 небольших городских больниц, число коек в каждой из которых не превышало 25 [34].

Однако развитие врачебно-санитарного дела в городах сдерживалось пассивностью местных органов самоуправления, скудостью городскихбюджетов. В 1851 г. городские больницы были подчинены приказам общественного призрения, обладавшим большими средствами [21]. Ко второй половине XIX в. во многих местностях фактически прекратили свое существование и сами органы городского самоуправления, а их делами ведала городская полиция [49].

О настоятельной необходимости преобразований в организации медицинской помощи городским жителям шла речь в докладе Медицинского департамента (1862) министру внутренних дел [12]. Все это явилось подготовкой к проведению городской реформы, которая последовала в 1870 г. и открыла новые возможности для развития общественной медицины России.

К началу 60-х годов XIX в. в Европейской России и Сибири насчитывалось более 700 городских поселений. Реформа 1861 г. вызвала мощный приток населения в города. В результате численность городского населения России к концу XIX в. выросла в 4,8 раза, а доля его в общей массе населения страны увеличилась более чем на 5% [11]. Если в 1863 г. только 3 города имели свыше 100 тыс. жителей (обе столицы и Одесса), то к 1897 г. в Европейской России таких городов было уже 14 [13].

Среди городов России особенно выделялись обе столицы, имевшие всероссийское экономическое и культурное значение. Если Москва являлась цитаделью русской национальной промышленности, то в Петербурге сильнее ощущалось влияние иностранного капитала. В таких крупных городах России, как Одесса, Киев и Ростов-на-Дону, торговля преобладала над промышленностью. В то же время немалое количество уездных городов по-прежнему сохраняли свой дореформенный облик. Даже некоторые губернские города (Новгород, Псков, Владимир и др.) оставались не столько экономическими, сколько административными центрами. При этом большинство русских городов представляли собой очень небольшие поселения: к началу XX в. 80% городов имели от 1 до 20 тыс. жителей, 13% — от 20 до 50 тыс. и только 6,5% — от 50 до 100 тыс. и более [41]. Характерные для России глубокие различия в экономическом положении городов в конечном счете сказались и на уровне развития городской медицины.

Городовое положение

Процесс урбанизации, связанное с ней изменение уклада городской жизни, обострение хозяйственных проблем и эпидемической ситуации в городах — все это диктовало необходимость реформы городского самоуправления.

Вступившее в 1870 г. в законную силу «Городовое положение» учредило бессословные органы — городские думы, формировавшиеся на основе имущественного ценза.

В результате судьба городского управления оказалась в руках крупных торговцев и домовладельцев. Избирательная система устранила от участия в городском управлении целые категории городских жителей, наиболее способных к общественной деятельности. Состав городских дум напрямую влиял на политику ведения городского хозяйства. Гласные городских дум, будучи самыми крупными плательщиками городских сборов, не были склонны к увеличению собственного налогового бремени в пользу малоимущих обывателей.

В 1892 г. была проведена городская контрреформа, в результате которой избирательные права оказались еще более ограниченными. В 1906 г. к «Городовому положению» были приняты дополнения, а 1 мая 1912 г. издан закон с дополнениями, касавшимися в первую очередь санитарных мероприятий.

Органы городского самоуправления подразделялись на распорядительные (городская дума) и исполнительные (городская управа). Их компетенция ограничивалась хозяйственными вопросами. Согласно «Городовому положению», к предметам ведения городских самоуправлений было также отнесено «участие в мероприятиях по охранению народного здравия... развитие средств врачебной помощи городскому населению и изыскание способов к улучшению местных условий в санитарном отношении, а также участие в пределах, указанных в уставе врачебном, в ветеринарно-полицейских мероприятиях» |40, с. 120].

Однако врачебно-санитарная деятельность не была вменена в обязанность, а оставалась всего лишь правом городских самоуправлений. Это обстоятельство сыграло отрицательную роль в развитии городской медицины. Городским управлениям было предоставлено право издавать (с согласия губернатора) обязательные санитарные постановления, однако никакой возможности привлекать к суду нарушителей этих постановлений в их распоряжении не было.

«Городовое положение» 1870 г., определив довольно широкое поле деятельности городских самоуправлений, предоставляло им очень слабые финансовые возможности, не обременяя собственников городских земель, домовладельцев, фабрикантов и торговцев большими сборами на городские нужды.

Основными источниками финансирования оставались налоги с населения. «Городовые положения» сохранили обязательные расходы городов (на содержание городского суда, полиции и пожарной части, воинский постой, отопление и освещение тюремных зданий и пр.). Только после их уплаты городские управления имели право тратить по собственной инициативе оставшиеся средства на местные нужды, именуемые необязательными расходами. Именно кним и относились траты на оздоровление города, организацию медицинской части и пр.

Городская и земская медицина

Городская медицина, представлявшая наряду с земской русскую модель муниципальной медицины, имела ряд особенностей, сложившихся под влиянием объективных экономических и политических условий конца XIX в. По сравнению с земствами городские самоуправления тратили на врачебно-санитарную часть значительно меньшие средства. В конце XIX в. достаточно крупные российские города выделяли на медицину в среднем лишь около 5%, в то время как земства — до трети своего бюджета [8, с. 181]. Лишь в Москве, Петербурге, Риге и Одессе расходы на врачебно-санитарные нужды составляли от 15 до 20% общей городской сметы [4, с. 52—55].

Городская медицина развивалась не столь динамично, как земская. Свыше 30% городов приступили к организации лечебной помощи только в начале XX в. Если земская медицина была единственной формой врачебной помощи населению сельской России, то в городах существовали больницы различных ведомств, частные лечебницы и частнопрактикующие врачи. Это создавало иллюзию обеспеченности горожан врачебной помощью и отчасти задержало развитие городской медицины.

Успехам земской медицины способствовало то, что она унаследовала лечебные учреждения приказов общественного призрения, в том числе крупные губернские больницы. В то же время подавляющее большинство уездных городов не обладали средствами ни для строительства, ни для содержания собственных больниц.

Отставание городской медицины от земской было обусловлено и ее организационными особенностями. Всю врачебно-санитарную деятельность в земских губерниях возглавляли и координировали санитарно-статистические бюро. Городская медицина управлялась городскими комиссиями, которые имели при думах лишь совещательный голос. Исходным пунктом земской медицины была участковая амбулатория. Развитие земской медицины происходило в направлении от лечебной работы ксанитарно-профилактической. Основным звеном городской медицины, особенно в крупных городах, была не амбулатория, а больница. Санитарная и лечебная части были мало связаны между собой. Социальный статус городских врачей, в отличие от земских, был невысок и не выходил за рамки наемных служащих городских самоуправлений [45].

Если земская медицина, благодаря широкому обмену опытом, развивалась в различных губерниях России достаточно однообразно, то городскую медицину отличало чрезвычайное разнообразие форм и уровней развития. Земская медицина развивалась в атмосфере коллегиальности, ею гордились и называли любимым детищем русского общества, городскую же медицину, напротив, редкий автор не критиковал.

При всех различиях между земской и городской медициной существовали и общие черты. Это стремление обеспечить доступность медицинской помощи для широких слоев (в том числе и малоимущего) населения и соответствовать современному уровню медицинской науки. Кроме того, с начала XX в. вся городская санитарная деятельность, как и земская, стала носить профилактический характер. О положительном влиянии земской медицины на городскую говорит тот факт, что в земских губерниях городская медицина была более развита.

Несмотря на ряд сближающих обстоятельств, отношения между земскими и городскими организациями были весьма сложными. Конфликты возникали на почве экономических взаимоотношений, из-за отсутствия законодательного разграничения сфер деятельности в деле медицинского обслуживания населения. Налоги, которые платили города в земских губерниях в пользу земств, позволяли городским самоуправлениям рассчитывать на пользование земскими лечебными заведениями, с чем земская администрация не всегда была согласна. Ввиду отсутствия во многих городах санитарных организаций земства были вынуждены брать на себя проведение здесь противоэпидемических мероприятий и организацию временных инфекционных больниц, что также вызывало их справедливое недовольство. Тем не менее правительство, опасавшееся объединения либеральных сил в русском обществе, не спешило законодательным путем разрешить спорные вопросы и положить конец постоянным распрям между земствами и городами.

История здравоохранения дореволюционной России (конец XVI-
начало XX в.) / Под ред. Р.У. Хабриева. - М., 2014.