Целью конференции было изучение международно-правовой базы миротворчества, анализ операций последнего времени, поиск путей улучшения подготовки привлекаемых войск, совершенствование военно-гражданского сотрудничества в ходе проведения операций.
Все участники конференции признали тот факт, что на сегодняшний день отсутствует полноценная международная и национально-правова база для подготовки и проведения миротворческих операций.
Имеют пробелы и национальные законодательства государств, участвующих в миротворческой деятельности. Наиболее продвинутыми в этой области являются страны, имеющие большой опыт участия в операциях ООН. Хуже дело обстоит в России и ряде других государств
В этой связи участники конференции с российской стороны предлагали согласовать терминологию миротворчества, а также разработать рамочную конвенцию, создающую общую правовую базу для действий миротворцев.
Практически все участники конференции согласны с тезисом, что сегодня ООН неспособна полноценно выполнять свои функции, связанные с миротворческими операциями. Во многом это связано с тем, что с момента своего создания (за которым очень быстро последовало распад мира на два противостоящих лагеря) эта организация осуществляла, как правило, лишь такие операции, с проведением которых были согласны все участники конфликта. Подобные действия предусмотрены Главой VI Устава ООН. И только в 90-е гг. наиболее актуальными стали действия по принуждению к миру (статья VII Устава) ООН не имеет соответствующих руководящих институтов, средств, опыта и практически всегда передавала мандат на проведение силовых операций региональным и континентальным организациям.
Необходимость повышения их роли в деле миротворчества сомнению не подвергается. Вместе с тем многие государства мира, в том числе и Россия, высказывают беспокойство по поводу того, что в некоторых случаях может быть потерян политический контроль за действиями региональных организаций со стороны ООН и СБ.
Другая проблема состоит в том, что Запад с недоверием смотрит на миротворческие усилия России и СНГ. Несмотря на то, что благодаря вмешательству России удалось предотвратить эскалацию ряда конфликтов на территории бывшего СССР, западные эксперты по-прежнему усматривает в ее действиях стремление к гегемонии. На уровне политических решений это выражается, в частности, в отказе ООН предоставить СНГ мандат на проведение миротворческих операций.
Тенденциозность такого подхода хорошо заметна на фоне операций НАТО, которая, действуя в соответствии с мандатом ООН в Боснии и Герцеговине, предпочитала принимать решения исходя из своих интересов, находясь на грани превышения или даже превышая в некоторых ситуациях предоставленные ООН полномочия. В полной мере это произошло в связи с событиями вокруг СРЮ в 1999 г. Заметим, однако, что выдвижение НАТО на первые роли в миротворческих операциях закономерно, поскольку только эта организация (или ее члены по отдельности) сегодня располагает необходимыми ресурсами для оперативных и решительных действий в различных регионах. Это отмечали даже те эксперты, которые не согласны с передачей НАТО миротворческих функций ООН.
Дело, однако, не только в ресурсах. Основываясь на свойственном Западу системном подходе, ведущие государства - члены НАТО сумели в начале 90-х гг. разработать и претворить в жизнь концепцию участия в миротворческих операциях, учитывающую как потребности значительной части мирового сообщества, так и их собственные интересы.
Однако с самого начал проявляться двойной стандарт в подходе Запада к проведению миротворческих операций.
Было отмечено, что страны Запада принимают серьезное участие в урегулировании только тех конфликтов, которые в случае обострения могут стать для них опасными. За последние годы в Африке имели место проявления геноцида, по сравнению с которыми преступления, совершенные в Боснии или в Косово, представляются (естественно, в количественном отношении) не столь значительными. Тем не менее, урегулировать эти конфликты предлагалось ОАЕ, не имеющей необходимых для этого ресурсов.
Это говорит о том, что миротворческие операции в значительной степени представляют собой механизм осуществления прежде всего политики конкретных государств.
Естественно, что Россия, занимаясь урегулированием конфликтов на постсоветском пространстве, так же в определенной мере заботится о своих интересах. Важно, однако, заметить, что длительное время процесс осуществления миротворчества в России носил ведомственный характер, что особенно ярко проявилось на Кавказе. Это положение исправляется, но недостаточно быстро. Гак. многие российские эксперты высказываются за финансирование миротворческих операций вне рамок бюджета Министерства обороны.
К началу 1997 г. расходы на содержание специального воинского контингента в составе Вооруженных сил РФ, участвующего в поддержании и восстановлении международного мира и безопасности в Абхазии, Молдавии, Таджикистане, Южной Осетии и Боснии и Герцеговине составили 512,4 миллиарда рублей. Однако, как и в прежние годы, эти средства в бюджете страны не были предусмотрены. Начиная с 1992 г. Министерство обороны РФ вынуждено ежегодно оплачивать все увеличивающиеся расходы на миротворческую деятельность за счет средств, выделяемых на текущее содержание Вооруженных сил (58)
Одна из сложнейших проблем - формирование воинских контингентов для миротворчества. Армия по определению слабо приспособлена для действия в ситуациях, где нет очевидного противника. Совершенно очевидно, что необходимы специальные уставы, методики, учебные курсы для миротворцев.
Наиболее острые споры возникли на конференции при обсуждении вопроса о том, какие войска следует привлекать к миротворчеству. Российский подход, закрепленный в Указе президента от 2 мая 1996 г., предполагает создание для этого специализированных воинских формирований. Схожую позицию занимает, например, Швеция.
К середине 1997 г. для участия в миротворческих операциях в России были подготовлены 17 мотострелковых и 4 парашютно-десантных батальона общей численностью 22 тыс. человек. При этом в зонах конфликтов находилось более 10 тыс. военнослужащих (59).
Иначе решают эту проблему в НАТО, где задачу миротворчества возлагают на многонациональные оперативные силы (МНОС), создание которых стало одной из важнейших составляющих происходящей в альянсе реформы военных структур. В них могут входить не только натовские коитингемты, но и воинские формирования из других стран (например, участвующих в программе «Партнерство ради мира»). Важнейшая особенность МНОС - возможность использования их за пределами зоны ответственности НАТО. Руководить действиями МНОС во всех случаях должны командования на базе небольших постоянных штабов. Эти штабы (как правило, укомплектованные военнослужащими стран НАТО) при необходимости служат ядром, вокруг которого разворачивается полноценная управленческая структура.
Концепция МНОС отрабатывалась на проходивших в период с 9 по 21 марта 1998 г. маневрах «Стронг резолв-98». В их рамках по сценарию учений «Южный кризис» многонациональные силы проводили операцию по принудительному поддержанию мира в государстве, не входящем в зону ответственности НАТО.
В сущности Североатлантический альянс создает универсальную силовую структуру для любого вида деятельности в любом районе, где присутствуют его интересы. Причем эта структура оптимизирована для действий в постконфронтационное время и способна при неблагоприятном развитии обстоятельств стать зародышем системы поддержания мирового порядка.
Проблема, как показали события вокруг Югославии в 1999 г., состоит в приведении в соответствие действий НАТО с положениями Устава ООН.
Важнейшим вопросом для России является определение своего места в возводящейся сейчас миротворческой конструкции.
Для этого, в частности, необходимо:
- осознать важность миротворчества как инструмента защиты национальных интересов и поддержания мира и стабильности на планете;
- немедленно приступить к обобщению опыта миротворчества, накопленного в нашей стране за последние несколько лет,
- разработать с учетом этого опыта законы, уставы, наставления и методики, необходимые для действий соответствующих подразделений войск;
- совершенствовать подготовку воинских контингентов для операций по поддержанию мира (60).
На протяжении ряда лет СНГ предпринимает меры в целях урегулирования вооруженных конфликтов на территории государств Содружества.
Урегулирование конфликтов в данном случае включает в себя комплекс мер социально-политического, экономического, юридического, военного и иного характера. Урегулирование конфликтов предполагает использование широкого набора средств, в том числе и проведение операций по поддержанию мира (далее - ОПМ).
ОПМ можно определить как совокупность согласованных и взаимосвязанных по целям, задачам, месту и времени действий, направленных на урегулирование конфликта, и осуществляемых специально подготовленным для этих целей военным, полицейским и гражданским персоналом.
Необходимыми условиями проведения ОПМ, в частности, являются:
- подписание между конфликтующими сторонами соглашения о прекращении огня и явно выраженное согласие сторон урегулировать конфликт политическими средствами;
- согласие конфликтующих сторон на проведение ОПМ с использованием Коллективных сил по поддержанию мира (КСПМ), поставленными перед ними задачами, а также установление сотрудничества сторон с руководсгвом этими силами для осуществления такой операции;
- принятие сторонами в конфликте обязательства уважать международный статус, нейтральность, привилегии и иммунитеты персонала КСПМ в соответствии с международным правом;
КСПМ формируются на коалиционной основе с участием государств, давших согласие на участие в ОПМ. При этом каждое государство СНГ самостоятельно определяет формы своего участия в ОПМ. Решение о выделении воинских контингентов, военных наблюдателей, полицейского (милицейского) и гражданского персонала для участия в ОПМ принимается в соответствии с национальным за ко но дател ьство м.
В начале 1996 г. Совет глав государств СНГ утвердил Положение о КСПМ в СНГ, согласно которому эти силы представляют собой коалиционное формирование ad hoc, создаваемое на период проведения операции по поддержанию мира в целях содействия урегулированию конфликтов на территории любого государства СНГ (61).
Международно-правовую основу создания и применения КСПМ составляют: Устав ООН, Устав СНГ, Соглашение о группах военных наблюдателей и КСПМ от 20 марта 1992 г., Протокол о статусе Групп военных наблюдателей и КСПМ от 15 мая 1992 г., Протокол о временном порядке формирования и задействования Групп военных наблюдателей и КСПМ от 15 мая 1992 г.. Протокол о комплектовании» структуре, материально-техническом и финансовом обеспечении Групп военных наблюдателей и КСПМ от 15 мая 1992г., другие двусторонние и многосторонние международные соглашения в области миротворческой деятельности.
Принципиальное политическое решение о проведении операции с использованием КСПМ принимается Советом глав государств СНГ (СГГ) консенсусом на основе обращения одного или нескольких государств СНГ, по просьбе или с согласия всех конфликтующих сторон, а также при условии достижения между ними соглашения о прекращении огня и других враждебных действий до направления в зону конфликта КСПМ.
Мандат на каждую ОПМ утверждается СГГ по представлению Совета министров иностранных дел стран СНГ и Совета министровобороны СНГ. О принятом решении о проведении ОПМ СГГ информирует СБ ООН и Председателя ОБСЕ. Исходя из обстановки, масштабов конфликта и в соответствии с Уставом ООН, СГГ может запрашивать полномочия (мандат) и финансовые средства у СБ ООН на проведение ОПМ.
Состав КСПМ определяется решением СГГ и Мандатом на проведение ОПМ. Исходя из объема решаемых задач и конкретной обстановки в зоне конфликта в состав КСПМ может быть включен военный, полицейский (милицейский) и гражданский персонал, из которого формируются: Объединенное командование, боевые части (подразделения), группа военных наблюдателей; группа экспертов; подразделения полиции (милиции), части (подразделения) боевого и материально-технического обеспечения, другие органы и подразделения, обеспечивающие выполнение поставленных задач.
При проведении ОПМ на КСПМ могут возлагаться, в частности, следующие задачи:
- наблюдение за выполнением условий перемирия и соглашения о прекращении огня;
- обозначение зон ответственности, разъединение
- противоборствующих сторон, создание демилитаризованных зон, зон разъединения, гуманитарных коридоров;
- создание условий для переговоров и других мероприятий по мирному урегулированию конфликта;
- установление фактов нарушения соглашений о прекращении огня и перемирии и проведение по ним расследования;
- контроль местности и действий населения в зоне ответственности, противодействие массовым беспорядкам, содействие по обеспечению прав человека;
- охрана жизненно важных объектов,
- контроль перевозок, пресечение противоправного ввоза и вывоза боевой техники, оружия, боеприпасов и взрывчатых веществ и др.
Объединенное командование является органом военного управления, предназначенным для руководства КСПМ. Командующий назначается решением СГГ по совместному представлению Совета мини-строк иностранных дел и Совета министров обороны. Он подотчетен СГГ.
Коллективные силы по поддержанию мира формируются на коалиционной основе.
КСПМ могут быть введены в район конфликта только после достижения между конфликтующими сторонами соглашения о прекращении огня или перемирии и выполнения ими этого соглашения.
Слабостью правовой базы осуществления миротворческих операции СНГ является то, что ряд соответствующих юридических актов не действует в отношении всех стран-участниц Содружества. Так. Решение СГГ об утверждении Положения о КСПМ не подписано Азербайджаном, Казахстаном, Молдавией, Туркменистаном и Украиной. Республика Беларусь подписала Решение с оговоркой: "Беларусь не направляет контингент в состав миротворческих сил" (62).
В соответствии с Конституцией РФ решение вопроса о возможности использования Вооруженных сил РФ за пределами территории России относится к ведению Совета Федерации. '
Основополагающим документом, определяющим создание миротворческих сил (МС) РФ, принципы и порядок их использования, является Закон РФ «О порядке предоставления РФ военного и гражданского персонала для участия в деятельности по поддержанию или восстановлению международного мира и безопасности», от 26 мая 1995 г.
В мае 1996 г. для реализации этого закона президентом РФ подписан Указ № 637 «О формировании специального воинского контингента Вооруженных сил РФ для участия в деятельности по поддержанию или восстановлению международного мира и безопасности».
В соответствии с этим Указом Правительство РФ в октябре того же года приняло Постановление № 1251, которым утвердило Положение о специальном воинском контингенте в составе Вооруженных Сил РФ для участия в деятельности по поддержанию или восстановлению международного мира и безопасности.
Следует отметить, что вышеупомянутые Положение о КСПМ и российский Закон от 26 мая 1995 г. не лишены определенных недостатков, свидетельствующих об их слабой юридической проработке.
Так, в Положении записано: "Недопустимо использование тяжелых видов вооружений, особенно оружия неизбирательного действия, против гражданского населения" (п. 29). Из этого фрагмента, а также из предшествующего ему текста ясно следует, что миротворцы могут открывать огонь по гражданским лицам, но не из пушек. И оружие неизбирательного действия они могу! применять, если только оно не является частью тяжелого вооружения.
Далее, Положение предоставляет командующему КСПМ право "вносить в организационно-штатную структуру Объединенного командования изменения по увеличению или уменьшению до 10% установленной штатной численности личного состава по согласованию с министрами обороны посылающих государств" (п. 9). Однако в России в соответствии с упомянутым законом, направление отдельных военнослужащих за пределы страны для участия в миротворческой деятельности принимается президентом.
Если же речь идет о воинских формированиях, то президент принимает решение уже на основании постановления Совета Федерации. При этом президент должен уведомить сенаторов об общей численности командируемых военнослужащих.
Взникает вопрос: почему президент России подписал международный документ, противоречащий российскому закону, подписанному им же несколькими месяцами раньше? Или Решение СГГ, утвердившее Положение о КСПМ, воспринимается как слишком мягкая форма договоренности, не влияющая на внутреннее законодательство РФ? Следует иметь в виду, что в соответствии с российской Конституцией, международный договор, устанавливающий правила, отличные от предусмотренных внутренним законом, имеет преобладающую силу. Если предположить, что Решение - это один из видов международного договора и исполнение его требует изменения действующего национального законодательства, тогда оно подлежитратификации. Между тем в самом Решении записано, что оно вступает в силу со дня его подписания.
Что касается Закона 1995 г., то в нем, по справедливому замечанию Б.Р. Тузмухамедова заложены предпосылки к нарушению Россией Устава ООН. В главе VII Устава есть дремлющие пока положения, предусматривающие обязательство государств-членов предоставлять в распоряжение СБ по его требованию и в соответствии с особым соглашением вооруженные силы, необходимые для поддержания международного мира и безопасности. Государство заключает с СБ соглашение, в котором определяется численность и оснащение войск, степень их готовности и дислокация, затем оно ратифицируется. Если возникает ситуация, требующая, к примеру, подавления акта агрессии, выделенные вооруженные формирования должны быть немедленно предоставлены СБ.
Однако российский закон гласит, что наша страна "самостоятельно с учетом ее обязательств по Уставу ООН и другим международным договорам определяет в каждом случае целесообразность своего участия в деятельности по поддержанию или восстановлению международного мира и безопасности". Соответственно в каждом таком случае требуется решение президента, принимаемое на основании постановления Совета Федерации Совет Федерации при этом будет осуществлять свое конституционное полномочие - "решение вопроса о возможности использования Вооруженных сил РФ за пределами территории РФ" (пункт "г" части 1 статьи 102 Конституции РФ).
Если названные статьи устава ООН когда-нибудь проснутся и Россия заключит с СБ соглашение о предоставлении вооруженных сил, коллизия между российскими правовыми нормами и международными обязательствами станет вполне реальной (Документ ООН S/24637 от 8 окт. 1992 г.).
Требуется дальнейшее совершенствование порядка финансирования миротворческих операций и социального обеспечения участвующих в них лиц.
Егоров С.А. Вооруженные конфликты и международное право. М., 1999.