Деятельность ООН и ОБСЕ в Закавказье

Начиная с 1988 г. в Закавказье имели место два основных типа конфликтов. Один из них был связан с борьбой за власть, другой - с борьбой за самоопределение и образование независимого государства. В первом случае конфликтующие стороны состояли из регулярной армии государства и организованных неправительственных вооруженных образований того же государства. Последние стремились не столько к изменению государственной границы, сколько к контролю над государственной властью.

Содержание материала

Начиная с 1988 г. в Закавказье имели место два основных типа конфликтов. Один из них был связан с борьбой за власть, другой - с борьбой за самоопределение и образование независимого государства. В первом случае конфликтующие стороны состояли из регулярной армии государства и организованных неправительственных вооруженных образований того же государства. Последние стремились не столько к изменению государственной границы, сколько к контролю над государственной властью.

Такие конфликты происходили дважды: в Грузии между сторонниками и противниками первого избранного президента З. Гамсахурдиа (декабрь 1991 - конец 1993 г.) и в Азербайджане в ходе переворота против демократически избранного президента Эльчибея (июнь 1993 г.).

Конфликты второго типа происходили в Нагорном Карабахе, Южной Осетии и Абхазии.

Далее будут определены особенности в подходах ООН и ОБСЕ к трем конфликтам второго типа. Обе организации проявили активность в кризисах в НК и Абхазии, но при этом ОБСЕ явно играло ведущую роль в первом случае, а ООН - во втором. Лишь ОБСЕ было вовлечено в процесс разрешения конфликта в ЮO.

Вмешательство ООН и ОБСЕ необходимо дифференцировать в зависимости от типа проводимых мероприятий. Так, следует проводить различие между:

  • отсутствием действий;
  • "мягкими акциями" (особенно миссиями по сбору фактов и политическими заявлениями);
  • нормативными и оперативными акциями. К "нормативным акциям" относятся все резолюции, принятые СБ ООН, которые не подразумевают проведения каких-либо конкретных мероприятий. Напротив, к "оперативным акциям" относятся все конкретные мероприятия ООН, проводимые по просьбе или по требованию СБ.

Подобное разграничение не может быть проведено в случае ОБСЕ, поскольку эта организация не основывается на международном договоре и действует на базе "отдельных случаев". С другой стороны, универсальный статус ООН и региональный статус ОБСЕ связаны с различными дипломатическими и институциональными традициями и со специфическим разделением труда. По этим причинам роль соответственно ООН и ОБСЕ будет изображаться неодинаково. При анализе действий ООН будут обрисованы сходства и различия в том, как она подходит к вопросам урегулирования в НК и Абхазии. При анализе же акций ОБСЕ внимание будет, напротив, сосредоточено на специфике политики урегулирования в НК, Абхазии и ЮО.

Нормативные акции СБ основываются либо на Главе VI («Мирное разрешение споров»), либо на Главе VII («Действия в отношении угрозы миру, нарушений мира и актов агрессии») Устава ООН. Оперативные акции основаны только на Главе VII.

ООН не обращала внимания на так называемые конфликты борьбы за власть, т.е. государственные перевороты против избранных президентов Гамсахурдиа в Грузии и Эльчибея в Азербайджане. Это можно объяснить по-разному. Во-первых тем, что эти перевороты воспринимались как чисто внутренние дела, в которые, согласно интерпретации п. 7 ст. 2 Устава ООН (принцип невмешательства во внутренние дела), ООН не вправе вмешиваться. Во-вторых, тем, что великие державы и международное сообщество просто не были заинтересованы во вмешательстве. Вместе с тем, ничто в Уставе ООН не запрещает СБ характеризовать внутренний конфликт как угрозу международному миру и безопасности - как это было сделано, например, в случае Сомали, Гаити и Руанды - и действовать в этих ситуациях на основе Главы VII.

ООН не прибегла к вмешательству на первых стадиях трех конфликтов второго типа в Закавказье: они начались еще до распада СССР, поэтому возобладал принцип невмешательства во внутренние дела. В конце 1991 г. распад СССР предоставил ООН реальную возможность для действий в Закавказье. И все-таки она медлила с вмешательством и на следующих стадиях конфликтов. Это можно было объяснить различными факторами:

1) рост вовлеченности ООН в другие внутренние конфликты затрагивал в основном более старые региональные споры, истоки которых уходят в противостояние Восток-Запад, и эта вовлеченность заключалась лишь в поддержании мира, направленном на упрочение мирного соглашения (Ангола, Сальвадор, Камбоджа);

2) финансовые ограничения помешали ООН внести свою лепту в ликвидацию всех очагов нестабильности в мировом масштабе (Судан, Шри-Ланка, Либерия, Мьянма). Югославия считалась западноевропейскими государствами приоритетной задачей ООН. Значительная часть бюджета безопасности ООН ассигновалась на урегулирование этого конфликта, что сокращало финансовую базу для международного вмешательства в других частях мира;

3) ОБСЕ стремилась играть первостепенную роль в разрешении региональных конфликтов в соответствии с Главой VIII Устава ООН.


В конкретном случае Южная Осетия благодаря двустороннему соглашению между Россией и Грузией, подписанному в июне 1992 г. удалось заморозить, хотя и не разрешить конфликт. ЮО уже не была чрезвычайным случаем для ООН, когда Грузия стала членом этой организации 31 июля 1992 г Поскольку ОБСЕ уже занималось осетинским конфликтом, ООН не сочла возможным вмешаться в него.

Миссии но сбору фактов, составляющие так называемые мягкие акции, представляют собой один из ключевых элементов превентивной дипломатии ООН. Их цель состоит в накоплении подробной информации о ситуации и в том, чтобы продемонстрировать озабоченность международного сообщества. По Уставу ООН, инициатива проведения миссии по сбору фактов принадлежит СБ (ст. 34), но Генеральный секретарь (ст. 99) и ГА ООН (ст. 11) также имеют право предпринимать подобные миссии, исходя из своих общих полномочий.

Однако довольно сложно определить точные критерии, которыми пользуются органы ООН для того, чтобы остановить свой выбор на том, а не ином конфликте. Первые информационные миссии в НК были направлены по инициативе самого Генерального секретаря (23). а доклады о положении в Абхазии составлялись по просьбе СБ (24).

В апреле 1993 г. после армянского наступления на Кельбайджарский район и город Физули, Генеральный секретарь ООН, действуя по просьбе СБ (25), обратился к представителям новых временных управлений ООН в Армении и Азербайджане уточнить обстановку на месте. Доклад Генерального секретаря о положении в НК был сделан на базе этой инициативы (26).

Первая миссия по сбору фактов прибыла в Абхазию в сентябре 1992 г. через месяц после начала воины. Вторая - в октябре 1992 г. (27). В ноябре 1992 г. в Тбилиси было открыто временное управление ООН для поддержания контактов между сторонами и направления отчетов о ситуации в штаб-квартиру ООН в Нью-Йорке (28).

Примерами политических заявлений могут служить три заявления СБ в отношении Абхазии (сентябрь и октябрь 1992 г, январь 1993 г.) с призывом к соблюдению Московского соглашения о прекращении огня от 3 сентября 1992 г. и четвертое (июль 1993 г.) с призывом к соблюдению соглашения о прекращении огня от от 14 мая 1993 г. (29).

В рамках так называемых нормативных акций ООН осуществляла оценку ситуаций, подтверждала принципы международного права, выступала с осуждениями конкретных событий, имевших место в НК и Грузии, направлял просьбы и требования воюющим и невоюющим сторонам н т.п.

В своей первой резолюции по НК (апрель 1993 г.) СБ заявил, что ситуация там продолжала "создавать угрозу миру и безопасности в регионе" (30). Оценка ситуации в Абхазии как "угрозы миру и международной безопасности" не фигурировала в первой резолюции СБ, но появилась в третьей, (октябре 1993 г.) после первых нарушений Сочинского соглашения от 27 июля 1993 г.(3 I).

Резолюции Совета Безопасности ссылаются на принципы международного права, которыми следует руководствоваться при любом решении конфликта, такие, как принципы суверенитета и территориальной целостности, которые были еще раз подтверждены и для Грузии, и для Азербайджана (32). Резолюции по НК содержат, однако, два элемента, которые отсутствуют в резолюциях по Абхазии:

1) после предложения, касающегося подтверждения суверенитета и территориальной целостности АзР была добавлена следующая фраза: "и всех других государств региона";

2) утверждение принципов нерушимости международных границ и недопустимости применения силы для приобретения территории, оба из которых могут быть выведены из двух вышеуказанных принципов (34). В обоих случаях эти принципы международного права предписывают, что любое разрешение текущих споров и любое территориальное изменение должны быть свободно признаны законными представителями этих стран. Следовательно, ни НК, ни Абхазия не могут быть признаны независимыми государствами без согласия соответственно азербайджанских и грузинских властей.


Совет Безопасности осудил ряд конкретных событий, имевших место в НК и в Грузии. Во-первых, Совет осудил нарушения соглашений о прекращении огня (35). Только захват Кельбайджара и Зангелана, которые расположены за пределами НК, на азербайджанской территории, был недвусмысленно осужден СБ (36), тогда как ни один абхазский город в резолюциях Совета упомянут не был.

Попытки изменить демографический состав Абхазии, в том числе путем заселения ее ранее не проживавшими там людьми, также подверглись осуждению (37). Аналогичною осуждения по НК не имело места (38). СБ выразил лишь "свою серьезную озабоченность в связи с перемещением большого числа гражданских лиц в Республике Азербайджан" (39).

В единственной резолюции СБ по Абхазии, в которой упоминались соседние государства, содержалась просьба ко всем государствам не оказывать абхазской стороне помощи ни в каких формах, за исключением гуманитарной помощи. Хотя резолюция была составлена в общих выражениях, с тем чтобы на нее не было наложено вето со стороны России, было ясно, что она могла относиться только к России, которая держала войска в Абхазии и, казалось, не предпринимала больших усилий, чтобы помешать боевикам с Северного Кавказа прийти на помощь абхазским сепаратистам (40).

Правда, СБ принял аналогичные общие заявления относительно участия Армении в войне в НК, призвав все государства в регионе воздержаться от любых враждебных актов и от любого вмешательства (41). Но в июле 1993 г. Совет недвусмысленно призвал "правительство Республики Армении продолжать оказывать свое влияние по достижению соблюдения армянами НКО Республики Азербайджан резолюций СБ ООН и признания этой стороной предложений Минской группы ОБСЕ" (42). Совет повторил эту просьбу в ноябре 1993 г., добавив, что правительство Армении должно обеспечить, чтобы "силы, о которых идет речь", не получили средств для расширения своей военной кампании (43).

Можно провести параллель между тем, как СБ реагировал на помошь, которую получали армяне из НК от Армении, и тем, как он реагировал на помошь, которую получали боснийские сербы или боснийские хорваты от своих метрополий. В отличие от резолюций по бывшей Югославии в резолюциях СБ по НК не упоминалось о незаконном вмешательстве Армении во внутренние дела Азербайджана (44). Решения о санкциях против Армении не принималось (45). Не было даже простой просьбы к ней вывести свои войска из Азербайджана в отличие от боснийского случая, где такие призывы к Хорватии были сделаны (46).

В плане оперативных акций представляют интерес меры ООН экономического и военного характера.

После иракского вторжения в Кувейт экономические санкции стали использоваться ООН чаще, чем до этого (47). При этом экономическим санкциям подвергались не только государства (Ирак, Ливия, Сербия и Гаити) (48), но и неправительственные группы («красные кхмеры» в Камбодже и УНИТА в Анголе) (49). Подобные санкции были испльзованы и на Кавказе с учетом, однако, специфики конфликтов п Абхазии и ПК.

СБ обратился с просьбой ко всем государствам не оказывать ни в каких формах помощи Абхазии, и в частности воздержаться от поставки туда любых видов оружия и боеприпасов (50). Это эмбарго, направленное исключительно против абхазской стороны, было полным: от этой меры освобождалась только гуманитарная помощь.

Что касается НК, то СБ призвал международное сообщество воздержаться от поставки туда оружия и боеприпасов, которые могли бы привести к интенсификации конфликта или к дальнейшей оккупации территории (51). В отличие от резолюций по Абхазии это эмбарго было сформулировано в общих выражениях и касалось только оружия и боеприпасов. Более того, СБ не наложил полного запрета на поставки вооружений, но лишь на оружие, которое могло бы привести к интенсификации конфликта или к дальнейшей оккупации территории. В этой просьбе не уточнялось, какие стороны конфликта являлись ее адресатами (только воюющие стороны или также Армения?).


Такая интерпретация была оставлена на политическое усмотрение каждого государства, как это было, например, в 60-е гг. с двусмысленной формулировкой эмбарго на вооружения, против Португалии за ведение ею колониальной политики (52).

Другая проблема с рекомендацией СБ касалась совместимости между общим эмбарго на вооружения, введенным по отношению к НК, и "неотъемлемым правом на самооборону", которое сохраняется за каждым государством "до тех пор, пока СБ не примет мер, необходимых для поддержания международного мира и безопасности" (ст. 51 Устава ООН). До тех пор пока Армения принимает военное(хотя и неофициальное) участие в конфликте из-за НК, Азербайджан имеет право обращаться за любой иностранной военной помощью, необходимой для отражения нападения извне, если только не будет сочтено, что СБ принял вышеуказанные меры.

Заметим, что в отличие от бывшей Югославии ни в Абхазии, ни в НК эмбарго не сопровождалось мерами принуждения или миссиями по содействию санкциям (53).

Военные меры были связаны, главным образом, с размещением военных наблюдателей за соблюдением соглашения о прекращении огня от 3 сентября 1992 г. и выполнением долгосрочного плана всестороннего мирного урегулирования (54)

ОБСЕ приступила к осуществлению своих акций в связи с вооруженными конфликтами в НК и Абхазии только после прекращения существования СССР и принятия закавказских государств в эту организацию в начале 1992 г.

Обсуждая доклад представителя СБСЕ о положении в НК на своей седьмой регулярной встрече в Праге 27-28 февраля 1992 г., Комитет старших должностных лиц (КСДЛ), в частности, призвал "все силы в НКО Республики Азербайджан" объявить немедленное прекращение огня. Во-вторых, КСДЛ обратился с просьбой ко всем государствам СБСЕ и всем другим государствам региона, т.е. к Ирану и арабским странам, ввести немедленное эмбарго на поставку вооружений всем борющимся сторонам. В-третьих, он выдвинул ряд инициатив на гуманитарном уровне в целях помощи населению НК, а также армянским и азербайджанским беженцам, например, в деле создания коридоров безопасности для доставки помощи и содействия обмену заложниками и телами погибших. В-четвертых, он подчеркнул необходимость соблюдения международных обязательств, обеспечения гарантий прав этнических и национальных общин и меньшинств и отказа от территориальных претензий к соседним странам (55).

В марте 1992 г. Совет СБСЕ принял три важных решения. Во-первых, он направил очередного председательствующего СБСЕ в регион для оценки возможностей установления прекращения огня и всеобщего мирного урегулирования.

Во-вторых, он попросил председательствующего созвать мирную конференцию в Минске под эгидой СБСЕ с приглашением 1 I стран-участниц (Армении, Азербайджана, Беларуси, Чехословакии, Франции, Германии, Италии, РФ, Швеции, Турции и США), а также "избранных и иных представителей НК" в качестве заинтересованных сторон после консультации с государствами, участвующими в конференции" (56). Это первое применение принципа делегирования некоторых задач группе государств ad hoc было направлено на создание эффективного органа, который не будет парализован обременительным процессом принятия решений, основанным на единогласии более чем 50 стран. Он предполагал участие основных стран региона (кроме Ирана) и некоторых держав, которые традиционно играли определенную роль в регионе (Франции, России, США и Турции). В-третьих, Совет призвал все страны - участницы СБСЕ и все заинтересованные стороны содействовать в предоставлении гуманитарной помощи, открытии коридоров безопасности и организации международного наблюдения.

Вместе с тем следует признать, что ни в Нагорном Карабахе, ни в Абхазии акции ОБСЕ к существенным позитивным результатам не привели, не удалось наладить и эффективного сотрудничества с ООН. Это объясняется, в частности, влиянием на деятельность ООН. и ОБСЕ несовпадающих интересов воюющих сторон, соседних государств, а также западных государств (57).


Источники и документы

I. Устав Организации Объединенных Наций и Статут Международного Суда от 26 июня 1945 г.

2. Декларация о принципах международного права, касающихся дружественных отношений   между государствами   в соответствии с Уставом ООН от 24 окт. 1970 г.

3. Декларация о недопустимости интервенции и вмешательства во внутренние дела государств. Резолюция 36/103 XXXVI сессии ГА ООН от 9 дек. 1981 г.

4. Манильская декларация о мирном разрешении международных споров от 15 нобр. 1982 г.

5. Декларация об усилении эффективности принципа отказа от угрозы   силой   или   ее   применения   в   международных   отношениях. Резолюция 42/22 ГА ООН от 18 нобр. 1987 г. •

6. Декларация о предотвращении и устранении споров и ситуаций, которые могут угрожать международному миру и безопасности и о роли ООН в этой области. Резолюция ГА ООН 43/51 от 5 дек. 1988 г.

7. Декларация об установлении фактов ООН в области поддержания международного мира и безопасности от 9 дек. 1991 г.

8. Декларация о совершенствовании сотрудничества между ООН и региональными соглашениями или органами в области поддержания международного мира и безопасности от 9 дек. 1994 г.

9. Заключительный акт Совещания по безопасности и сотрудничеству в Европе от 1 авг. 1975 г.

10. Парижская Хартия для Новой Европы от 21 нобр. 1990 г.

11. Пражский документ о дальнейшем развитии институтов и структур СБСЕ от 30 янв. 1992 г.

12. Хельсинкские решения СБСЕ от 10 июля 1992 г.

13. Декларация Будапештской втречи на высшем уровне глав государств и правительств государств-участников СБСЕ от 6 декабря 1994 г.

14. Римская декларация сессии Совета НАТО о мире и сотрудничестве от 7 нобр. 1991г.

15. Североатлантический пакт от 4 апр. 1949 г.

16 Лондонская декларация о преобразовании Североатлантического союза от 6 июля 1990 г.

17. Лиссабонская декларация по модели общей и всеобъемлющей безопасности для Европы XXI века от 3 дек. 1996 г.

18. Документ совещания экспертов государств-участников общеевропейского процесса по мирному урегулированию споров от 8 февр. 1991 г.

19. Парижская хартия для Новой Европы, 21 нобр. 1990 г.

20. Пражский документ о дальнейшем развитии институтов и структур СБСЕ от 30 янв. 1992 г.

21. Декларация Будапештской встречи на высшем уровне от   6 дек. 1994 г.

22. Кодекс поведения, касающийся военно-политических аспектов безопасности,   регулирующий   поведение   государств   во   взаимных отношениях, а также правовые основы применения вооруженных сил в целях внутренней безопасности от 6 дек. 1994 г.

23. Основополагающий акт о взаимных отношениях, сотрудничестве и безопасности между РФ и НАТО от 27 мая 1997 г.

24. Стратегическая концепция НАТО от 24 апр. 1999 г.

25. Определение агрессии. Резолюция, принятая XXIX сессией ГА ООН от 14 дек. 1974 г.

26. Декларация об укреплении международной безопасности от 16 дек. 1970 г.

27. Декларация   о   совершенствовании   сотрудничества   между ООН   и   региональными   соглашениями   или   органами   в   области поддержания международного мира и безопасности от 9 дек. 1994 г.

28. Декларация по случаю пятидесятой годовщины ООН от   24 окт. 1995 г.

29. Договор о коллективной безопасности от 15 мая 1992 г.

30. Соглашение о Группах военных наблюдателей и Коллективных Силах по поддержанию мира в СНГ от 20 марта 1992 г.

31. Соглашение о подготовке и обучении военного и гражданского персонала государств-участников СНГ для участия в операциях по поддержанию мира от 19 янв. 1996.

32. Соглашение о Коллективных миротворческих силах и совместных мерах по их материально-техническому обеспечению от 24 сент. 1993.

33. Концепция коллективной безопасности государств-участников Договора о коллективной безопасности от 10 февр. 1995 г.

34. Концепция предотвращения и урегулирования конфликтов на территории государств - участников СНГ от 19 янв. 1996 г.

35. Закон Российской Федерации «О порядке предоставления РФ военного и гражданского персонала для участия в деятельности по поддержанию     или восстановлению международного мира и безопасности» от 23 июня 1995 г.

36. Римская декларация сессии Совета НАТО о мире и сотрудничестве от 7-8 нояб. 1991 г.

37. Декларация об отмене употребления взрывчатых и зажигательных пуль от 29 нобр. 1868 г.

38. Декларация о неупотреблении снарядов, имеющих единственным назначением распространять удушающие или вредоносные газы от 17 июля 1899 г.

39. Декларация о неупотреблении легко разворачивающихся или сплющивающихся пуль от 17 июля 1899 г.

40. Конвенция о законах и обычаях сухопутной войны от 5 октбр. 1907 г.

41. Конвенция о мирном решении международных столкновений от 5 окт. 1907 г.

42. Протокол о запрещении применения на войне удушливых, ядовитых или других подобных газов и бактериологических средств от 17 июля 1925 г.

43. Декларация о предотвращении ядерной катастрофы от 9 декбр. 1981 г.

44. Конвенция о запрещении разработки, производства и накопления запасов бактериологического (биологического) оружия и о его уничтожении от 10 апр. 1972 г.

45. Конвенция о запрещении военного или иного враждебного использования средств воздействия на природную среду от 18 мая 1977 г.

46. Конвенция о запрещении или ограничении применения конкретных видов обычного оружия, которые могут считаться наносящими чрезмерные повреждения или имеющими неизбирательное действие от 10 окт. 1980 г. и четыре протокола к ней: Протокол о необнаружи-ваемых   осколках   (Протокол   1);   Протокол   о   запрещении   или ограничении применения мин,   мин-ловушек   и других устройств   с поправками, внесенными 3   мая   1996 г   (Протокол II), Протокол о запрещении   или   ограничении   применения   зажигательного   оружия (Протокол III); Протокол об ослепляющем лазерном оружии от 13 окт. 1995 г. (Протокол IV).

47. Конвенция о запрещении разработки, производства, накопления и применения химического оружия и о его уничтоженииия от 13 янв. 1993 г.

48. Конвенция о запрещении применения, накопления запасов, производства и передачи противопехотных мин и об их уничтожении от 18 сент. 1997 г.

49. Женевская конвенция об улучшении участи раненых и больных в действующих армиях от 12 авг. 1949 г.

50. Женевская конвенция об улучшении участи раненых, больных и лиц, потерпевших кораблекрушение, из состава вооруженных сил на море от 12 авг. 1949 г.

51. Женевская конвенция об обращении с военнопленными от 12 авг. 1949 г.

52. Женевская конвенция о защите гражданского населения во время войны от 12 авг. 1949 г.

53. Дополнительный протокол к Женевским конвенциям от 12 авг. 1949 года, касающийся защиты жертв международных вооруженных конфликтов от 8 июня 1977 г.

54. Дополнительный протокол 11 к Женевским конвенциям от 12 авг. 1949 года, касающийся защиты жертв вооруженных конфликтов немежоународного характера от 8 июня 1977 г.

55. Конвенция о защите культурных ценностей в случае вооруженного конфликта от 14 мая 1954 г.

56. Международная конвенция о борьбе с вербовкой, использованием, финансированием и обучением наемников от 4 дек. 1989 г.

57. Соглашение о первоочередных мерах по защите жертв вооруженных конфликтов от 24 сент. 1993 г.

Егоров С.А. Вооруженные конфликты и международное право. М., 1999.